Í lögum má kveða á um kirkjuskipan ríkisins.

Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipan ríkisins og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar.

Um 19. gr.

Með tillögu Stjórnlagaráðs eru 62. gr. núgildandi stjórnarskrár og seinni málsgrein 79. gr. felldar niður en í staðinn kveðið á um heimild löggjafans til að kveða í almennum lögum á um kirkjuskipan ríkisins. Einnig er tilgreint að ef Alþingi samþykki breytingu á kirkjuskipan skuli sú ákvörðun lögð fyrir þjóðina. Mikilvægt er að árétta að með orðalaginu „breytingu á kirkjuskipan ríkisins“ er ekki átt við smávægilegar breytingar heldur ákvörðun um aðskilnað ríkis og kirkju.

Tilgangur greinarinnar er að auðvelda löggjafar- og framkvæmdarvaldi að taka í framtíðinni ákvörðun um kirkjuskipan á Íslandi, ákvörðun sem mun hafa í för með sér þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem þjóðin sjálf ákveður hvernig hún vill haga þessu máli í framtíðinni.

Miklar umræður urðu um þetta mál í Stjórnlagaráði sem fékk það til meðferðar. Snemma komu í ljós tveir meginstraumar í skoðunum ráðsmanna sem endurspegluðu vel umræður og skoðanir í samfélaginu.

Annars vegar töldu sumir óeðlilegt í ljósi jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og almennra viðhorfa í samfélaginu að eitt trúfélag nyti sérstakrar verndar í stjórnarskrá, eins og verið hefur.

Hins vegar var á það bent að m.a. Hæstiréttur hafi komist að þeirri niðurstöðu að þjóðkirkjuskipan brjóti ekki í sjálfu sér í bága við trúfrelsisákvæði og jafnræðisreglur, enda eru þjóðkirkjur í mörgum löndum. Jafnframt hafi íslenska þjóðkirkjan veitt margvíslega þjónustu, ekki síst við mikilvæga atburði á mannsævinni, sálgæslu o.s.frv., og þá þjónustu væri óeðlilegt að skera niður í einu vetfangi með því að svipta þjóðkirkjuna stjórnarskrárvernd sinni.

Var í þessu sambandi sérstaklega vísað til dóms Hæstaréttar Íslands frá 25. október 2007, mál nr. 109/2007, í máli Ásatrúarfélagsins gegn íslenska ríkinu. Þar var tekist á um hvort fjárframlög ríkisins til þjóðkirkjunnar umfram önnur trúfélög brytu í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Í dómi Hæstaréttar segir m.a. að vegna skyldna þjóðkirkjunnar í íslensku samfélagi og með vísan til 62. gr. stjórnarskrárinnar hafi löggjafinn ákveðið framlög til þjóðkirkjunnar úr ríkissjóði umfram önnur trúfélög. Þegar af þeirri ástæðu að verkefni Ásatrúarfélagsins og skyldur þess gagnvart samfélaginu yrðu ekki borin saman við lögboðin verkefni og skyldur þjóðkirkjunnar fælist ekki mismunun í þessu mati löggjafans og þar af leiðandi ekkert brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Fljótlega kom á daginn að margir fulltrúar í Stjórnlagaráðinu töldu það ekki hlutverk ráðsins að kveða í eitt skipti fyrir öll á um samband ríkis og þjóðkirkju heldur einvörðungu um hvort stjórnarskrárvernd fyrirkomulagsins skyldi viðhaldið. Ástæðan fyrir því var ekki síst sá umbúnaður sem er um þjóðkirkjuna í núverandi stjórnarskrá. Í 62. gr. segir:

Hin evangeliska lúterska kirkja skal vera þjóðkirkja á Íslandi, og skal ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda. Breyta má þessu með lögum.

Í síðari málsgrein 79. gr. segir á hinn bóginn:

Nú samþykkir Alþingi breytingu á kirkjuskipun ríkisins samkvæmt 62. gr., og skal þá leggja það mál undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar, og skal atkvæðagreiðslan vera leynileg.

Þessi tvö ákvæði eru einstæð í stjórnarskránni, hið fyrra að því leyti að þar virðist kveðið á um að breyta megi stjórnarskrá með einfaldri lagasetningu, og hið síðara að því leyti að þar er kveðið á um sjálfkrafa þjóðaratkvæðagreiðslu vegna slíkrar lagabreytingar. Það liggur því fyrir að samkvæmt núgildandi stjórnarskrá má ekki afnema þjóðkirkjufyrirkomulagið nema með þjóðaratkvæðagreiðslu.

Má í framhaldi af þessu geta þess að Stjórnlagaráð reyndi að komast að lögfræðilegri niðurstöðu um hvort einföld brottfelling þjóðkirkjuákvæðisins í 62. gr., eins og vilji ýmissa bæði utan og innan ráðsins stóð til, þýddi sjálfkrafa þá breytingu á kirkjuskipan að ákvæði seinni málsgreinar 79. gr. núgildandi stjórnarskrár ættu þá við. Þetta myndi þýða að ekki mætti fella út 62. gr. nema með þjóðaratkvæðagreiðslu. Skemmst er frá því að segja að þeir sérfræðingar í lögum sem stjórnlagaráðsmenn leituðu til voru ekki sammála um þetta atriði. Niðurstaða þeirra var ýmist sú að niðurfelling þjóðkirkjuákvæðisins væri breyting á kirkjuskipan eður ei.

Burtséð frá álitamálum eins og þessu virðast hin tvö ákvæði í núgildandi stjórnarskrá í sameiningu fela í sér að ákvæði um þjóðkirkju og kirkjuskipan njóti algerrar sérstöðu í stjórnarskránni og það var skoðun margra í Stjórnlagaráði að þessi sérstaða þjóðkirkju- og kirkjuskipunarákvæða hefði í för með sér að ráðið gæti ekki auðveldlega tekið að sér það hlutverk að kveða upp úr um framtíðarskipan þjóðkirkju og/eða kirkjuskipunar. Bersýnilega væri eindreginn vilji höfunda núgildandi stjórnarskrár að veigamiklar breytingar á kirkjuskipan yrðu lagðar í dóm þjóðarinnar og Stjórnlagaráð var sammála því að hjá þjóðinni hlyti og ætti málið að enda.

Ítarlegar umræður fóru fram í Stjórnlagaráði um kirkjuskipan og hlutverk trúfélaga en þær enduðu ævinlega á þeirri skoðun meirihluta fulltrúa að langeðlilegast væri að stefna málinu í þá þjóðaratkvæðagreiðslu, sem höfundar núgildandi stjórnarskrár ætlast bersýnilega til að fari um veigamiklar breytingar.

Margar leiðir voru ræddar til að komast að því markmiði. Fyrsta hugmyndin var sú að leggja einfaldlega fram tvo valkosti þegar Stjórnlagaráð gengi frá tillögum sínum að nýrri stjórnarskrá.

Hefði annar valkosturinn að geyma ákvæði þar sem segði, líkt og nú er gert, að hin evangelíska lúterska kirkja væri þjóðkirkja á Íslandi, en hinn valkosturinn hefði ekkert slíkt ákvæði. Ef seinni valkosturinn yrði ofan á yrði síðan verkefni lögfræðinga að komast að endanlegri niðurstöðu um hvort brotthvarf þjóðkirkjunnar úr stjórnarskrá hefði í för með sér þá breytingu á kirkjuskipan að kalla mætti endanlega aðskilnað ríkis og kirkju.

Á bak við þessa tillögu var eindreginn vilji stjórnlagaráðsfulltrúa til að sú stjórnarskrá sem þeir skila gangi til þjóðaratkvæðis við fyrsta tækifæri. Og þá yrði spurningin um þjóðkirkjuna einfaldlega afgreidd um leið. Þessari leið var þó hafnað að lokum. Það reyndist eindreginn vilji meirihluta Stjórnlagaráðs að skila af sér einni heildstæðri tillögu. Jafnframt hefur ekki verið skorið úr um það hvort drög Stjórnlagaráðs muni fara í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það skipti þó ekki síður máli í þessu sambandi að stjórnlagaráðsfulltrúar töldu vafasamt að ráðlegt væri að stefna kirkjuskipan í þjóðaratkvæði með þessum hætti. Eðlilegt væri að umræður í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslu um kirkjumálefni fengju tíma til að þróast og þá óháð umræðum um önnur málefni stjórnarskrárinnar.

Þá var um tíma upp á teningnum í Stjórnlagaráði tillaga um bráðabirgðaákvæði sem byggðist á tillögu Stjórnlagaráðs. Samkvæmt því var kveðið á um í fyrri málsgrein að hin evangelíska lúterska kirkja væri þjóðkirkja á Íslandi en í síðari málsgrein að innan fimm ára skyldi fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla um hvort svo skyldi vera áfram. Ef tillaga um þjóðkirkjuna væri samþykkt félli síðari málsgreinin út úr stjórnarskránni en fyrri málsgrein héldi gildi sínu. Ef þjóðin kysi gegn því að hafa þjóðkirkju yrði ákvæðið í heild fellt niður.

Þessari leið var þó líka hafnað að lokum. Hún var talin óþarflega flókin og óskýr. Auk þess var talið lögfræðilegt álitamál hvort hægt væri að kveða á um að greinar skyldu annaðhvort haldast í stjórnarskrá eða hverfa úr henni í ókominni tíð með tilliti til þeirra stífu reglna sem gilda um breytingar á stjórnarskrá.

Þá varð sú leið ofan á að eftirláta löggjafanum einfaldlega að taka ákvörðun um kirkjuskipan og kveða á um, líkt og í núgildandi stjórnarskrá, að breytingar á kirkjuskipan hefðu í för með sér sjálfkrafa þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þessu felst ekki kvöð til löggjafarvalds að taka ákvörðun um kirkjuskipan til endurskoðunar en í ljósi þess að hér er um umdeilt mál að ræða var Stjórnlagaráð ekki í vafa um að fyrr en síðar kæmi það til kasta Alþingis að endurskoða kirkjuskipan frá grunni og kveða á um hvort þjóðkirkja skuli vera í landinu eða ekki. Má í þessu samhengi benda á að samkvæmt tillögum Stjórnlagaráðs getur ákveðinn hluti kjósenda kallað fram þjóðaratkvæðagreiðslu um einstök mál og því er Alþingi ekki lengur í sjálfsvald sett hvort og hvenær ákvörðun skuli tekin um samband ríkis og kirkju, heldur hefur þjóðin jafnframt tækifæri til að kalla eftir slíkri ákvarðanatöku.

Segja má að ósvarað sé að nokkru spurningunni um hvort það sé efnisleg breyting þegar ekki er lengur kveðið á um að tiltekið trúfélag skuli vera þjóðkirkja á Íslandi. Eins og greint er frá að ofan reyndust lögfræðingar sem leitað var til mjög ósammála um hvort það hefði í för með sér algeran aðskilnað ríkis og kirkju ef núverandi ákvæði um þjóðkirkju yrði einfaldlega fellt burt. Það er hins vegar sannfæring Stjórnlagaráðs að ákvæði þess um að kirkjuskipan megi ákveða í lögum hafi ekki í för með sér sjálfkrafa breytingar á lagalegri stöðu núverandi þjóðkirkju, a.m.k. ekki til skamms tíma. Eftir sem áður gilda lög um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar nr. 78/1997. Á hinn bóginn skal ítrekað að Stjórnlagaráð býst við og ætlast til þess að löggjafinn og síðan þjóðin sjálf ákveði framtíðarskipan mála sem kann þá vitaskuld að hafa í för með sér efnislegar breytingar af ýmsu tagi.

Haft var samráð við sérfræðinga í stjórnskipunarrétti og kirkjurétti við samningu þessarar greinar og mikill fjöldi fólks gaf álit sitt meðan á vinnu Stjórnlagaráðs stóð. Fá ef nokkur ákvæði í stjórnarskrá virtust kveikja jafn mikinn áhuga og ástríður í huga fólks og kom margt mjög gagnlegt fram í athugasemdum bæði lærðra og leikra. Þegar upp var staðið urðu hinar sterku skoðanir fólks þó fyrst og fremst til þess að sannfæra Stjórnlagaráð um að það væri rétt að beina þessu umdeilda máli í skýran farveg umræðu og skoðanaskipta á Alþingi og í samfélaginu og síðan að þjóðin fengi að taka sína endanlegu ákvörðun.