34. gr. - Náttúruauðlindir

Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar.

Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.

Til auðlinda í þjóðareign teljast náttúrugæði, svo sem nytjastofnar, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu og uppsprettur vatns- og virkjunarréttinda, jarðhita- og námaréttinda. Með lögum má kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar.

Við nýtingu auðlindanna skal hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi. Stjórnvöld bera, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.

 

Um 34. gr. 

Þessi grein um náttúruauðlindir er nýmæli, en hún á sér langa forsögu svo sem ráða má af ítrekuðum en þó árangurslausum tilraunum stjórnvalda til að koma inn í stjórnarskrána nýjuákvæði um auðlindir í þjóðareign. Fimm dæmi um slíkar tilraunir eru rakin hér á eftir til að halda forsögunni til haga.^₇₉ Dæmin sýna að þjóðareignarhugtakið á sér langa og virðulega sögu í rökræðum um náttúruauðlindir og ljóst að auðlindaákvæðið í stjórnarskrárfrumvarpi Stjórnlagaráðs er sprottið af og nátengt fyrri frumvörpum um málið.

Dr. Gunnar Thoroddsen, forsætisráðherra og formaður stjórnarskrárnefndar 1978-1983, lagði fram á Alþingi frumvarp 1983 þar sem gert var ráð fyrir nýrri grein um náttúruauðlindir í stjórnarskrá. Greinin hljóðaði svo: „Náttúruauðlindir landsins skulu vera ævarandi eign Íslendinga.

Auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu eru þjóðareign. Eignarrétti að öðrum náttúruauðæfum skal skipað með lögum.“ Orðalagið „ævarandi eign Íslendinga“ var í grundvallaratriðum sótt í lögin um þjóðgarðinn á Þingvöllum frá 1928, en þar segir:

Hið friðlýsta land skal vera undir vernd Alþingis og ævinleg eign íslensku þjóðarinnar. Það má aldrei selja eða veðsetja.

Í athugasemdum við frumvarpið sagði m.a.:

Lýst er yfir þjóðareign að auðlindum hafs og hafsbotns við Ísland. Jafnframt að náttúruauðlindir landsins skuli vera ævarandi eign Íslendinga. Afsal þeirra til útlendinga er því lýst óheimilt. Að því er einstakar auðlindir snertir, svo sem vatnsog virkjunarrétt, jarðhita- og námuréttindi, er gert ráð fyrir því, að um yfirráðarétt þeirra verði fjallað í lögum. Er í greininni ekki tekin afstaða til þess, hvort eða að hve miklu leyti slík náttúruauðæfi skuli vera ríkiseign. Er það undir ákvörðun Alþingis komið.

Þingvallalögin frá 1928 lýsa inntaki þjóðareignarhugtaksins: Þjóðareign er eign, sem „má aldrei selja eða veðsetja“. Sá skilningur er lagður í hugtakið þjóðareign í frumvarpi Stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár.

Davíð Oddsson forsætisráðherra lagði fram á Alþingi stjórnarfrumvarp 1995 þar sem gert var ráð fyrir nýrri grein um náttúruauðlindir í stjórnarskrá, svohljóðandi:

Nytjastofnar á hafsvæði því sem fullveldisréttur Íslands nær til eru sameign íslensku þjóðarinnar. Kveðið skal á um hagnýtingu og verndun þessara auðlinda í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum.

Hér er notað orðalagið „sameign íslensku þjóðarinnar“ um þá þjóðareignarhugsun sem lýst var í frumvarpi dr. Gunnars Thoroddsen tólf árum áður. Í athugasemdum við frumvarpið sagði m.a.:

Með 1. mgr. er minnst á mikilvægi þess að varðveita fullt forræði Íslendinga yfir henni, jafnframt því sem í málsgreininni felst að þessi auðlind skuli nýtt til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. [...] Í lögum um stjórn fiskveiða hefur frá 1988 verið ákvæði um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er því lýst yfir að stjórnskipuleg staða þess ákvæðis skuli tryggð.

Í þessum orðum felst að ætlunin með frumvarpinu var að girða fyrir hættuna á að sameignarákvæði laganna um stjórn fiskveiða frá 1988 yrði numið brott úr lögum.

Í skýrslu auðlindanefndar árið 2000 undir forustu dr. Jóhannesar Nordal, fyrrum seðlabankastjóra, var gerð svofelld tillaga um nýtt stjórnarskrárákvæði um náttúruauðlindir:

Náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti eru þjóðareign eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Handhafar löggjafar og framkvæmdarvalds fara með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt þessara auðlinda og réttinda í umboði  þjóðarinnar. Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign má ekki selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lögaðila. Þó má veita þeim heimild til afnota eða hagnýtingar á þessum auðlindum og réttindum gegn gjaldi, að því tilskildu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Slík heimild nýtur verndar sem óbein eignarréttindi. Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign ber að nýta á sem hagkvæmastan hátt og á grundvelli sjálfbærrar þróunar og skal arði af þeim varið til þess að vernda auðlindirnar,  rannsaka þær og viðhalda þeim, svo og til hagsældar fyrir þjóðina að öðru leyti.

Í skýringum við ákvæðið sagði m.a.:

Í 1. mgr. er því lýst yfir að þær náttúruauðlindir og réttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti séu þjóðareign sem handhafar löggjafar og framkvæmdarvalds, þ.e. Alþingi og stjórnvöld, fari með forsjá fyrir, varðveiti og geti jafnframt ráðstafað í umboði þjóðarinnar skv. 2. mgr. Vegna þess m.a. að aðstæður og viðhorf geta breyst í tímans rás er ekki gert ráð fyrir að náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign verði skilgreind í sjálfri stjórnarskránni heldur verði það gert í almennum lögum. Þó er gengið út frá því að land, landsréttindi, auðlindir og hlunnindi í þjóðlendum, sem ekki hafa verið háð einkaeignarrétti, verði þjóðareignir, sbr. lög nr. 58/1998 um þjóðlendur og lög nr. 57/1998 um rannsóknir á nýtingu á auðlindum í jörðu. Sömuleiðis nytjastofnar á Íslandsmiðum, sbr. lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, og auðlindir sem eru á, í eða undir hafsbotninum, utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær, sbr. lög nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins.

Í 2. mgr. er því lýst yfir að náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign megi ekki selja eða láta varanlega af hendi til annarra aðila. Þó er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti veitt öðrum aðilum heimild til afnota eða hagnýtingar á slíkum eigum með tilteknum skilyrðum og að teknu tilliti til þeirra markmiða sem frá greinir í 3. mgr. Með heimild til afnota eða hagnýtingar í 2. mgr. er átt við heimild til afnota eða hagnýtingar sem sérstakt leyfi þarf til þannig að aðrir en leyfishafar geti ekki haft þau sömu not. Þar með fellur almannaréttur, svo sem réttur til umferðar um land, ekki undir þetta hugtak. Kveðið er á um það í niðurlagi 2. mgr., til þess að taka af allan vafa, að heimild til afnota eða hagnýtingar njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar sem óbein eignarréttindi á borð við hefðbundin leigu, afnota og ítaksréttindi.

Loks er rétt að geta um tvö nýleg frumvörp, annars vegar frumvarp oddvita ríkisstjórnar Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, Jóns Sigurðssonar, iðnaðar- og viðskiptaráðherra, og Geirs H. Haarde forsætisráðherra á Alþingi 2007, og hins vegar frumvarp oddvita ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs á Alþingi 2009, Jóhönnu Sigurðardóttur forsætisráðherra, Steingríms J. Sigfússonar fjármálaráðherra og fleiri flutningsmanna. Í báðum frumvörpum var lögð til í stjórnarskrá ný grein, sem hófst í fyrra frumvarpinu á þessum orðum: „Náttúruauðlindir Íslands skulu vera þjóðareign ...“ og í hinu síðara á orðunum: „Náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignarrétti eru þjóðareign.“

Í ljósi þessarar forsögu ber að skoða og skilja 1 mgr. ákvæðisins:

Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið þær, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og því má aldrei selja þær eða veðsetja.

Hér er fylgt langri hefð á bak við notkun hugtaksins þjóðareign og orðalag Þingvallalaganna frá 1928 er notað í anda dr. Gunnars Thoroddsen til að skýra að þjóðareign er eign sem má aldrei afhenda til eignar eða varanlegra afnota og má því aldrei selja eða veðsetja. Þessari hugsun er einnig lýst í greinargerð með ákvæðinu um menningarverðmæti, sem er 29. gr. þessa frumvarps. Eftir þessum skilningi deilir núlifandi kynslóð náttúruauðlindum í þjóðareign með óbornum kynslóðum og hefur því ekki rétt til að ráðstafa auðlindunum í eigin þágu.

Skorðurnar, sem 1. mgr. er ætlað að reisa við ráðstöfun auðlinda í þjóðareign, eiga einnig við um réttindi tengd auðlindunum og ekki aðeins við auðlindirnar sjálfar.

Á 17. ráðsfundi var samþykkt með 18 atkvæðum gegn fjórum breytingartillaga þess efnis að orðunum „beint eða óbeint“ skyldi bætt aftan við fyrstu efnisgrein ákvæðisins, þannig að önnur málsgreinin hljóðaði svo: „Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja, beint eða óbeint.“ Fyrir flutningsmönnum vakti, að með slíkri áréttingu yrði ljósara, að óbein veðsetning þjóðareignarinnar væri óheimil og einstökum mönnum því óheimilt að taka út fyrir fram arðinn af nýtingu auðlindanna og veðsetja nýtinguna og þar með auðlindina. Mætti taka arð fyrir fram af auðlindinni, ætti aðeins eigandinn, þjóðin, að geta gert slíkt. Aðrir töldu orðin „beint eða óbeint“ engu bæta við ákvæðið efnislega, því að allt er annaðhvort beint eða óbeint svo sem segja má að liggi í eðli máls. Í ljósi rökræðna um málið flutti A-nefnd í því ljósi nýja breytingartillögu um að taka orðin „beint eða óbeint“ aftur út úr ákvæðinu og varð það niðurstaðan á 18. ráðsfundi. Í þessu felst, að texti ákvæðisins mælir efnislega fyrir um að enginn getur „fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja“, beint eða óbeint.

Í 2. mgr. eru talin upp dæmi um helstu tegundir auðlinda í þjóðareigu, svo sem nytjastofna í hafinu, aðrar auðlindir hafs og hafsbotns innan íslenskrar lögsögu, vatns- og virkjunarréttindi og jarðhita- og námaréttindi. Þessi upptalning er í samræmi við athugasemdir þær sem fylgdu frumvarpi dr. Gunnars Thoroddsen 1983 nema hér er kveðið á um að einnig þessar auðlindir skuli vera í þjóðareign samkvæmt stjórnarskrá frekar en samkvæmt ákvörðun Alþingis. Við bætist ákvæði um að með lögum megi kveða á um þjóðareign á auðlindum undir tiltekinni dýpt frá yfirborði jarðar. Hér er t.d. átt við hugsanlega olíufundi eða málma djúpt undir hvort heldur í almenningum eða einkajörðum. Upptalningunni er ekki ætlað að vera tæmandi. Til dæmis er ekki tekin afstaða til þess hversu fara skuli með villta lax- og silungsstofna sem ganga úr sjó í ár á einkajörðum. Í því felst sú afstaða að Alþingi skuli kveða á um þau mál.

Í 3. mgr. segir að við nýtingu auðlindanna skuli hafa sjálfbæra þróun og almannahag að leiðarljósi.

Með sjálfbærri þróun er vísað til viðtekinnar skilgreiningar, sem kennd er við Gro Harlem Brundtland, fyrrum forsætisráðherra Noregs:

Sjálfbær þróun er þróun sem fullnægir þörfum samtíðarinnar án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að fullnægja sínum þörfum.

Hugtakið hverfist um jafnrétti kynslóðanna. Með almannahag er vísað til þess að þjóðin á auðlindirnar og gerir sem eigandi þeirra tilkall til arðsins af þeim í samræmi við 1. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, sem Íslendingar hafa undirritað og fullgilt. Þar segir í 1. gr.:

Allar þjóðir mega, í sínu eigin markmiði, ráðstafa óhindrað náttúruauðæfum og auðlindum sínum …

Krafan um sjálfbæra þróun og virðingu fyrir almannahag samkvæmt 3. mgr. kallar á vernd auðlindanna. Samkvæmt 4. og síðustu mgr. ákvæðisins bera stjórnvöld, ásamt þeim sem nýta auðlindirnar, ábyrgð á vernd þeirra. Síðan segir:

Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar þeirra, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn. Slík leyfi leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.

Með „fullu“ gjaldi er átt við markaðsverð, þ.e. hæsta gjald sem nokkur er fús að greiða t.d. á markaði eða uppboði eða í samningum við ríkið sem umboðsmann rétts eiganda, þjóðarinnar.

Til álita kom að segja heldur „gegn sanngjörnu gjaldi“ en það orðalag þótti ekki eiga við þar eða í því getur þótt felast fyrirheit um frávik eða afslátt frá fullu gjaldi. Með svipuðum rökum var ekki heldur fallist á orðalagið „gegn hóflegu gjaldi“ eða „gegn gjaldi“. Til hliðsjónar var haft orðalag í eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar sem stendur óbreytt í frumvarpi Stjórnlagaráðs:

Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.

Með fullu verði er samkvæmt skýringum við ákvæðið átt við verðgildi eignarinnar fyrir eigandann, þ.e. markaðsverð hennar, á þeim tíma sem eignarnám fór fram. Með orðunum „til tiltekins hóflegs tíma í senn“ er átt við að leyfi til afnota eða hagnýtingar megi ekki veita til mjög langs tíma í senn. Í þessu felst að Alþingi metur hverju sinni hvað telst vera hóflegur leyfistími.

Á 18. ráðsfundi var samþykkt breytingartillaga A-nefndar um annan málslið 4. mgr. ákvæðisins, en það hljóðar svo: „Stjórnvöld geta á grundvelli laga veitt leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða, gegn fullu gjaldi og til tiltekins hóflegs tíma í senn.“ Samkvæmt breytingartillögunni var orðunum „hagnýtingar þeirra“ breytt í „hagnýtingar auðlinda eða annarra takmarkaðra almannagæða“ til að breikka skírskotun ákvæðisins, svo að ljóst megi vera, að það tekur einnig til annarra takmarkaðra almannagæða, til dæmis innflutningskvóta, losunarkvóta og  útvarpsrása. Með fullu gjaldi er átt við gjald sem endurspeglar markaðsverð nýtingarréttarins.

Á 17. ráðsfundi var samþykkt með 18 atkvæðum gegn þremur breytingartillaga þess efnis, að skýrt skyldi tekið fram, að leyfi til afnota eða hagnýtingar auðlinda skuli veitt á jafnræðisgrundvelli í samræmi við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, þannig að allir þegnar landsins fái notið þess jafnræðis við úthlutun allra sameiginlegra gæða sem Ísland hefur yfir að ráða.

Þótti því ástæða til að hnykkja á þessu atriði með því að bæta orðunum „skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða“ inn í síðustu málsgrein ákvæðisins, og hljóðar hún því svo: „Slík leyfi skal veita á jafnræðisgrundvelli og þau leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.“ Þessi viðbót er í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu og einnig í samræmi við álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna, eins og Magnús Thoroddsen, fyrrum forseti Hæstaréttar, lýsti í grein í Morgunblaðinu 30. janúar 2008, en þar segir meðal annars:

„Hinn 24. október 2007 kunngjörði mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna álit sitt í kærumáli þeirra sjómannanna Erlings Sveins Haraldssonar og Arnars Snævars Sveinssonar gegn íslenzka ríkinu þar sem 12 nefndarmanna (af 18) töldu lögin um stjórn fiskveiða brjóta í bága við 26. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi um jafnrétti allra manna. Grein þessi er efnislega samhljóða jafnréttisákvæði

65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33 17. júní 1944, með síðari breytingum.

Í hnotskurn er rökstuðningur meirihluta mannréttindanefndarinnar þessi:

Nefndin vitnar til 1. greinar laganna um stjórn fiskveiða nr. 38/1990, er segir: „Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslenzku þjóðarinnar.“ Síðan segir meirihlutinn, að sú mismunun, sem gerð hafi verið í upphafi kvótakerfisins við úthlutun veiðiheimilda og byggð var á veiðireynslu tímabilsins 1. nóvember 1980 til 31. október 1983, kunni að hafa verið sanngjörn og málefnaleg sem tímabundin ráðstöfun. En með setningu laganna um fiskveiðistjórnun nr. 38/1990 hafi ráðstöfun þessi ekki aðeins orðið varanleg, heldur breytt hinum upprunalegu réttindum til þess að nýta opinbera eign í nýtingu einstaklingsbundinnar eignar. Þeir sem upphaflega hafi fengið úthlutað veiðiheimildum og nýttu þær eigi, hafi getað selt þær eða leigt á markaðsverði í stað þess að skila þeim aftur til ríkisins til úthlutunar til nýrra veiðiréttarhafa í samræmi við sanngjarna og réttláta mælikvarða. Íslenzka ríkið hafi ekki sýnt fram á, að þessi úthlutunarmáti á veiðiréttarheimildum fullnægi þeim kröfum, er gera verði um sanngirni.

Mannréttindanefndin taldi sig ekki þurfa að fjalla um það sérstaklega, hvort úthlutun kvóta á takmörkuðum auðlindum samræmdist Sáttmálanum almennt, en í þessu sérstaka kærumáli, þar sem veiðiheimildunum væri úthlutað varanlega til hinna upphaflegu veiðiréttarhafa, andstætt hagsmunum kærendanna, væri ekki unnt að telja, að slíkt kerfi væri byggt á sanngjörnum grundvelli. Af þessum sökum ályktaði meirihluti annréttindanefndarinnar, að brotið væri gegn jafnréttisákvæði 26. gr. Alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.“

Í lögum um stjórn fiskveiða hefur frá 1990 verið svofellt ákvæði:

Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.

Lokamálslið 4. mgr. auðlindaákvæðisins („Slík leyfi ... leiða aldrei til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir auðlindunum.“) er ætlað að tryggja stjórnskipulega stöðu þessarar lagagreinar með því að girða fyrir hættuna á að hún verði numin brott úr lögum. Umræðan um þjóðareign íslenskra náttúruauðlinda hefur staðið í bráðum hálfa öld. Fjölmargir þeirra sérfræðinga sem fjallað hafa um málið, lögfræðingar og aðrir, voru hafðir með í ráðum við samningu ákvæðisins sem hér er lagt til. Ákvæðið er í nánu efnislegu samræmi við fyrirliggjandi drög að nýrri stjórnarskrá Færeyja, en þar segir svo um auðlindir og umhverfi:

Tilfeingi og umhvørvi

(1) Myndugleikarnir varða um tilfeingi landsins.

(2) Tá vunnið verður úr landsins tilfeingi, skal landið antin krevja viðurlag ella tryggja øllum vinnurætt.

(3) Margfeldið á landi og á havleiðum landsins, sum privat ikki eiga, er tilfeingi og ogn fólksins.

(4) Landið tryggjar, at bæði almenna og privata tilfeingi landsins verður umsitið á sjálvberandi hátt við umsorgan fyri umhvørvinum.

Með öðrum orðum: Þjóðin á auðlindirnar (3. mgr.) og tekur gjald fyrir afnot þeirra eða tryggir öllum jafnan aðgang að þeim (2. mgr.). Umgengni við auðlindir og umhverfi verður að vera sjálfbær (4. mgr.).

---

79 Sjá Skýrslu stjórnlaganefndar 1 2011:225-248.